9 апреля удалось познакомиться с Решением Камчатского краевого суда по делу №3-3/2014 по заявлению заместителя прокурора Камчатского края А. Яворского о признании недействующим со дня принятия распоряжения Правительства Камчатского края от 27 декабря 2013 года № 840-РП. О котором здесь писали на сайте "ЭК": Прокуратура и погранцы хотят рулить рыбой и правительством Камчатки.
Свои требования Прокуратура Камчатского края обосновывала тем, что внесенные в основной нормативно-правовой акт (Распоряжение Правительства Камчатского края от 26.12.2008 года № 577-РП), изменения допускают возможность субъектам предпринимательства осуществлять доставку уловов водных биологических ресурсов, добытых при осуществлении прибрежного рыболовства, в определенные иными прибрежными субъектами Российской Федерации места доставки, что не отвечает экономическим интересам того региона, которому были распределены квоты для осуществления прибрежного рыболовства.
Решением Камчатского краевого суда заявление заместителя прокурора Камчатского края было удовлетворено, распоряжение Правительства Камчатского края от 27 декабря 2013 года № 840-РП признано недействующим со дня принятия.
Оставим в стороне экономические интересы того или иного региона, ответственность за которые возлагается на губернатора и исполнительную власть (но не на прокуратуру или пограничную службу), и постараемся рассмотреть доводы, изложенные в решении.
Как указано в решении суда, на территории Камчатского края полномочиями по определению мест доставки уловов водных биологических ресурсов, добытых (выловленных) при осуществлении прибрежного рыболовства наделено Правительство Камчатского края, что установлено пунктом 9 части 1 статьи 5 закона Камчатского края от 14.04.2008 года № 29 «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов на территории Камчатского края».
В данном тезисе упомянут лишь закон Камчатского края, но не Федеральный закон от 20.12.2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов. Однако Федеральным законом о рыболовстве полномочиями определения мест доставки уловов водных биоресурсов, добытых (выловленных) при осуществлении прибрежного рыболовства наделены равным образом все прибрежные субъекты Российской Федерации. Таким образом, места доставки уловов, добытых при прибрежном рыболовстве, определены в установленном порядке нормативно-правовыми актами не только Камчатского края, но и Сахалинской и Магаданской областей, Приморского края, Чукотского автономного округа.
Оспариваемым прокуратурой распоряжением №840-РП в распоряжение 577-РП внесены изменения, согласно которым «определение на территории Камчатского края мест доставки уловов … добытых … при осуществлении прибрежного рыболовства, не ограничивает права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих прибрежное рыболовство, на доставку уловов указанных водных биологических ресурсов также в определенные органами государственной власти прибрежных субъектов Российской Федерации места доставки на территориях иных прибрежных субъектов Российской Федерации, в том числе в морские порты РФ".
Здесь необходимо отметить, что Федеральный закон «О рыболовстве…» не ограничивает возможности доставки уловов прибрежного рыболовства местами доставки уловов «на территории соответствующего субъекта…». В первую очередь, «соответствующего» чему? Месту выдачи разрешения на добычу, месту регистрации предприятия, принадлежностью квоты? Таких требований законодательство не устанавливает. Содержание пункта 10.1 статьи 1 Закона о рыболовстве, где во множественном числе перечисляется «определенные органами государственной власти прибрежных субъектов Российской Федерации места доставки на территориях этих субъектов, в том числе в морские порты Российской Федерации» не содержит вышеприведенных ограничений, но указывает на равные права органов государственной власти прибрежных субъектов по определению мест доставки уловов прибрежного рыболовства и обеспечивает единство экономического пространства России, гарантированное статьей 8 Конституции Российской Федерации.
Действительно, действующим законодательством не предусматриваются и не могут быть предусмотрены полномочия определения одним субъектом Российской Федерации мест доставки уловов на территории другого субъекта Российской Федерации, при этом произвольно (либо по каким-то критериям), выбранного.
Однако распоряжением Правительства Камчатского края №840-РП не определяются места доставки уловов на территории иных прибрежных субъектов РФ, они определены, в соответствии с законодательством, нормативно-правовыми актами этих субъектов. Ссылка на «определенные органами государственной власти прибрежных субъектов Российской Федерации места доставки на территориях иных прибрежных субъектов Российской Федерации, в том числе в морские порты Российской Федерации» не может свидетельствовать о том, что Правительством Камчатского края определены какие-либо места доставки уловов на территориях этих иных прибрежных субъектов.
Таким образом, вывод о том, что «возможность подобного правового регулирования находится вне пределов усмотрения Правительства Камчатского края», является ошибочным. Правительство Камчатского края, внося изменение в распоряжение 577-РП, не определяло каких-либо конкретных мест доставки уловов прибрежного рыболовства на территории иных субъектов Российской Федерации.
В обоснование решения Краевого суда приводятся положения постановления Правительства РФ от 15.12.2005 года № 768 (пунктом 4 Положения, утвержденного этим постановлением установлено, что общие допустимые уловы применительно к квоте для осуществления прибрежного рыболовства, определяются с учетом данных о распределении квот между прибрежными субъектами РФ в общем объеме квот добычи (вылова) водных биоресурсов за предыдущий год промысла по видам водных биоресурсов и районам промысла, а также данных по объемам фактического освоения этих квот прибрежными субъектами РФ за предыдущий год промысла), и постановления Правительства РФ от 25.10.2005 года № 640 (которым в ряде других критериев для распределения квот между прибрежными субъектами РФ установлено наличие на территории прибрежного субъекта РФ действующих рыбоперерабатывающих организаций
Анализируя приведенные нормы, суд приходит к выводу о том, что объем выделенной конкретному субъекту РФ квоты добычи для осуществления прибрежного рыболовства на текущий год находится в непосредственной зависимости от наличия на территории соответствующего прибрежного региона производственных мощностей для переработки уловов водных биоресурсов и уровня освоения им квот добычи прибрежного рыболовства за предыдущий год.
Последовательное применение данного вывода суда на практике подразумевает снижение прибрежной квоты, устанавливаемой Камчатскому краю до объемов, которые могут быть переработаны исключительно на береговых перерабатывающих мощностях – с 300 тыс. т. до 70-80 тыс. т., что, в понимании инициатора судебного разбирательства, направлено на укрепление экономики Камчатского края.
Кроме того, вышеуказанные постановления Правительства РФ изданы в ноябре и декабре 2005 года, в соответствии с действующим на тот период законом о рыболовстве. В соответствии с первоначальной редакцией закона о рыболовстве, действовавшей до 31 декабря 2005 года, прибрежное рыболовство определялось как промышленное рыболовство, целью которого является доставка уловов свежих или охлажденных водных биоресурсов для переработки или реализации на территории Российской Федерации. После 31.2.2005 года понятие прибрежного рыболовства претерпело ряд изменений. Действующей редакцией закона о рыболовстве понятие прибрежного рыболовства предусматривает как доставку уловов прибрежного рыболовства в определенные органами государственной власти прибрежных субъектов Российской Федерации места доставки на территориях этих субъектов, в том числе в морские порты Российской Федерации, так и, в предусмотренных законом случаях, перегрузку уловов водных биоресурсов и производство на судах рыбопромыслового флота рыбной и иной продукции из водных биоресурсов, добытых в режиме прибрежного рыболовства, что решительным образом отличается от понятия прибрежного рыболовства, в соответствии с которым издавались вышеуказанные постановления.
Таким образом, вывод о том, что определяя в пункте 10.1 статьи 1 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» прибрежное рыболовство как предпринимательскую деятельность, связанную, в том числе, с выгрузкой уловов водных биоресурсов в определенные органами государственной власти прибрежных субъектов Российской Федерации места доставки на территориях этих субъектов, законодатель исходил из возможности соответствующего прибрежного субъекта РФ освоить распределенные ему квоты прибрежного рыболовства, можно было сделать только во взаимосвязи постановлений № 640 и № 768 с действующими в настоящее время нормами, установленными частью 10.1 статьи 1, частями 2 и 3 статьи 7.1, частью 3 статьи 20, которые:
– предусматривают выгрузку уловов водных биоресурсов в определенные органами государственной власти прибрежных субъектов Российской Федерации места доставки на территориях этих субъектов (во множественном числе, без ограничения «соответствующим субъектом»), в том числе в морские порты Российской Федерации (в целом, без разграничения по прибрежным субъектам), а в предусмотренных случаях перегрузку уловов водных биоресурсов и производство на судах рыбопромыслового флота рыбной и иной продукции из водных биоресурсов,
– возможность использования уловов водных биоресурсов, добытых при осуществлении прибрежного рыболовства, для производства рыбной и иной продукции из водных биоресурсов на территориях не только прибрежных субъектов Российской Федерации, но и на судах рыбопромыслового флота, а также возможность производства продукции из уловов прибрежного рыболовства на территории любого субъекта Российской Федерации.
– определение Правительством России по представлению органов государственной власти прибрежных субъектов РФ районов добычи водных биоресурсов в которых, в отношении определенных видов водных биоресурсов, можно осуществлять перегрузку и производство продукции из уловов прибрежного рыболовства.
В этом случае следует признать, что объем выделяемых субъекту РФ квот прибрежного рыболовства зависит не только от наличия на территории этого субъекта береговых перерабатывающих мощностей, но и от мощностей добывающего и перерабатывающего флота рыбопромышленных предприятий, зарегистрированных на территории субъекта РФ.
Что полностью соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 21.03.2013 года № 472-0, согласно которой выделение прибрежного рыболовства в качестве самостоятельного вида рыболовства направлено на учет экономических интересов прибрежных субъектов Российской I Федерации и проживающего на их территории населения, обеспечение их социально-экономического развития за счет рыбодобывающей и рыбообрабатывающей промышленности, поскольку рыбопромышленный потенциал Камчатского края, это не только (и не столько) береговые рыбоперерабатывающие предприятия, но, в первую очередь, – рыбодобывающий и рыбоперерабатывающий флот, обеспечивающий добычу (освоение) и переработку 200-300 тысяч тонн водных биологических ресурсов в режиме прибрежного рыболовства, рабочие места и налоговые поступления.
II.
Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены изменения в часть 10.1 статьи 1, пункт 2 статьи 7.1 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», предусматривающие возможность перегрузки уловов водных биоресурсов и производства на судах рыбопромыслового флота рыбной и иной продукции из водных биоресурсов при осуществлении прибрежного рыболовства в установленных законом случаях.
При этом в соответствии с пунктом 3 статьи 20 № 166-ФЗ (в редакции, данной № 148-ФЗ) установлено, что районы добычи водных биоресурсов, в которых разрешается при прибрежном рыболовстве осуществлять перегрузку уловов водных биоресурсов и производство на судах рыбопромыслового флота продукции из водных биоресурсов, с указанием видов водных биоресурсов, в отношении которых осуществляются указанные перегрузка и производство рыбной и иной продукции, определяются Правительством РФ по представлению органов государственной власти прибрежных субъектов РФ.
Во исполнение пункта 3 статьи 20 № 166-ФЗ, Распоряжением Правительства РФ от 14 июля 2013 г. № 1196-р утвержден перечень районов добычи водных биологических ресурсов, в которых разрешается при прибрежном рыболовстве осуществлять перегрузку уловов водных биологических ресурсов и производство на судах рыбопромыслового флота продукции из водных биоресурсов, с указанием видов водных биоресурсов, в отношении которых осуществляются указанные перегрузка и производство рыбной и иной продукции.
Рыбопромышленные предприятия Камчатского края, осуществляющие прибрежное рыболовство, получили возможность производить продукцию (в соответствии с требованиями технических регламентов, государственных стандартов, стандартов предприятия, технических условий), из добытых уловов и перегружать её для доставки на территорию Российской Федерации, в отношении районов промысла и видов водных биоресурсов, установленных Распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2013 г. № 1196-р.
В соответствии с полученным разъяснением Государственно-правового управления Президента РФ от 11.12.2013 г. № АО-10615, вопрос о местах доставки рыбной и иной продукции из водных биоресурсов Федеральным законом от 20.12.2004 г. №166-ФЗ не регулируется, ее использование регулируется иным законодательством Российской Федерации, в том числе законодательством о внешнеторговой деятельности.
Конституцией Российской Федерации установлено право свободного перемещения товаров на территории Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 3 статьи 10 № 166-ФЗ, ст. ст. 209, 218 ГК РФ, рыбопромышленник в полной мере обладает правом собственности на произведенную им продукцию, и вправе ею распоряжаться в рамках действующего законодательства.
Каких-либо ограничений в отношении доставки продукции, в законном порядке произведенной из уловов прибрежного рыболовства, Федеральный закон от 20.12.2004 г. № 166-ФЗ не устанавливает (в отличие от продукции, произведенной из уловов промышленного рыболовства, которая должна быть доставлена в порты Российской Федерации или иные места доставки, определенные Правительством РФ – пункт 3.2 ст. 19 166-ФЗ).
В то же время Пограничным Управлением ФСБ РФ по Камчатскому краю продолжается практика привлечения к административной ответственности по ч. 2 ст. 8.37 КоАП РФ рыбопромышленных предприятий Камчатского края, осуществляющих производство продукции из уловов прибрежного рыболовства, по всей вероятности, по фактам недоставки продукции, произведенной из водных биоресурсов, в места доставки уловов, определенные Правительством Камчатского края.
Словосочетание «по всей вероятности» - употреблено по той причине, что из ряда протоколов не представляется возможным уяснить суть вменяемого правонарушения. Так, протоколом об административном правонарушении (в отношении юридического лица), составленном госинспектором РФ по государственному контролю в сфере охраны водных биологических ресурсов ГСИ-1 ПУ ФСБ России по Камчатскому краю Полищенко А.В., а также других протоколов устанавливается:
«… согласно разрешений на прибрежное рыболовство, пользователь осуществил добычу (вылов) водных биологических ресурсов … из которых была выпущена следующая рыбопродукция …», признавая и не оспаривая факта переработки и выпуска продукции на судне, осуществляющем прибрежное рыболовство.
Однако далее протоколами вменяются пользователям нарушения пункта 10.1 статьи 1 № 166-ФЗ, регламентирующего порядок доставки улововводных биоресурсов, но не продукции из них.
Между тем, отличить улов водных биоресурсов от продукции из водных биоресурсов вполне доступно даже инспектору Госморинспекции, не обладая специальными познаниями в области пищевой переработки, но опираясь на требования нормативно-правовых документов: в соответствии с определениями, приведенными в ст. 4 Технического регламента Таможенного Союза (ТР ТС 021/2011, утвержден Решением Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. № 880), уловы водных биологических ресурсов – это водные биологические ресурсы, извлеченные (выловленные) из естественной среды обитания и относящиеся к непереработанной пищевой продукции животного происхождения, в то время как продукция из водных биоресурсов – это уловы, подвергнутые процессу производства (изготовления) пищевой продукции – совокупности или сочетанию последовательно выполняемых различных технологических операций производства (потрошение, обезглавливание, разделка, филетирование и т.п., в зависимости от конкретных Технических условий или Государственных стандартов, согласно которым выпускается продукция).
Как видно из большинства протоколов, составленных должностными лицами ПУ ФСБ России по Камчатскому краю, налицо явная подмена и манипулирование понятиями «улов» и «продукция» в целях обеспечения высоких показателей работы (которая в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 5.04.2010 г. № 215, оценивается, в частности, по среднему размеру наложенного административного штрафа и отношению суммы взысканных штрафов к общей сумме наложенных административных штрафов), однако, практику, формируемую ПУ ФСБ России по Камчатскому краю, нельзя считать соответствующей законодательству.
С уважением,
Сергей Красильников
ПРИЛОЖЕНИЯ
